Stan opieki zastępczej nad dzieckiem
Mirosław KaczmarekStan opieki zastępczej nad dzieckiem "na półmetku" wdrażania reformy. Z perspektywy standardów prawa.
Założenia badawcze
Rzecznik Praw Dziecka we współpracy z Instytutem Spraw Publicznych zrealizował w 2003 r. projekt badawczy "Od instytucjonalnych do rodzinnych form opieki nad dzieckiem". Efektem badań jest raport podsumowujący stan opieki zastępczej nad dzieckiem w Polsce w świetle standardów prawa międzynarodowego i założeń systemowych reformy realizowanej od 2000 r.
Raport powstał na podstawie analizy załącznika do ankiety w ramach projektu badawczego Instytutu Spraw Publicznych "Od instytucjonalnych do rodzinnych form zastępczych opieki nad dzieckiem".
Załącznik, wraz z ankietą skierowany został do wszystkich powiatów - kierowników powiatowych centrów pomocy rodzinie 1 . W założeniach projektu badawczego miał on dać odpowiedź na szereg pytań dotyczących rozwoju rodzinnych i instytucjonalnych form opieki zastępczej nad dzieckiem w pierwszych trzech latach realizacji reformy. Badanie to miało uchwycić zmiany ilościowe i jakościowe w systemie opieki niejako "na półmetku" planowanego dochodzenia do standardów określonych na 2006 rok 2 .
Założyliśmy, że reforma systemu opieki zastępczej nad dzieckiem wdrażana, zgodnie z zaprezentowanymi w dalszej części opracowania, standardami prawa międzynarodowego i wewnętrznego, powinna dać w perspektywie trzech lat wymierne rezultaty w postaci:
1. Zmniejszenia liczby domów dziecka oraz zmniejszenia ich wielkości;
2. Wzrostu liczby dzieci powracających do rodzin naturalnych, zarówno z rodzin zastępczych, jak i z placówek opiekuńczo-wychowawczych;
3. Rozwoju systemu rodzin zastępczych niespokrewnionych, w tym rodzin specjalistycznych;
4. Rozwoju systemu placówek i instytucji wspierających reformowany system opieki: ośrodki adopcyjne, ośrodki rodzin zastępczych, ośrodki interwencji kryzysowej, specjalistyczne zespoły wsparcia;
5. Rozwinięcia nowych potrzebnych form pracy z rodziną.
W załączniku do ankiety pytaliśmy także o strategie rozwiązywania problemów społecznych, jako przejaw lokalnej polityki społecznej na szczeblu powiatu. Pytaliśmy o realność osiągnięcia celów tej polityki i przyczyny utrudniające realizację zakładanych standardów.
Założyliśmy, że ważnym czynnikiem rzutującym na aktywność powiatów w przekształcaniu systemu opieki zastępczej jest "stan posiadania", jaki samorządy przejęły z poprzedniego systemu. Badaliśmy zmiany, jakie zaszły w powiatach, które nie posiadają na swoim terenie żadnych form instytucjonalnych oraz w powiatach posiadających "nadmiar" tych form opieki.
Zadania związane z przekształcaniem istniejących form opieki instytucjonalnej, rozwojem rodzinnych form opieki z jednoczesną pracą na rzecz powrotu dziecka do rodziny naturalnej zostały powierzone powiatom - powiatowym centrom pomocy rodzinie. Można powiedzieć, że dotychczasowe formy pieczy zastępczej obarczone wieloma powszechnie krytykowanymi wadami systemowymi 3 wpisano w nową prawną i administracyjną rzeczywistość - instytucje pieczy zastępczej przekazano z resortu edukacji do resortu pracy i polityki społecznej.
I właśnie tę nową rzeczywistość systemu opieki zastępczej nad dzieckiem próbowaliśmy zbadać i uchwycić z perspektywy standardów prawa międzynarodowego i wewnętrznego oraz z trzyletniej perspektywy wdrażania reformy.
Uwarunkowania prawne systemu opieki
Międzynarodowe standardy opieki zastępczej nad dzieckiem
Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (art. XVI) oraz Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych (art. 10 ust. 1), Międzynarodowy Pakt Praw Politycznych (art. 23 ust 1) uznają rodzinę za naturalną i podstawową komórkę społeczeństwa. To rodzicom należy w pierwszej kolejności udzielać pomocy w wychowaniu i opiece nad dziećmi. Akty te jednoznacznie formułują podstawowe zasady: zasadę autonomii rodziny i prymatu rodziny w wychowaniu dzieci 4.
Powyższe zasady są także podstawą aksjologiczną Konwencji o prawach dziecka, która w art. 7 i 18 wywodzi z tych zasad prawo dziecka do wychowania przez rodziców, zwane prawem dziecka do rodziny 5 . Konwencja o prawach dziecka uznaje tym samym naturalny prymat rodziny w opiece i wychowaniu dzieci, uznając, że ingerencja w sferę władzy (pieczy) rodzicielskiej jest sytuacją wyjątkową ograniczoną do zapobieżenia niekorzystnej sytuacji dziecka przebywającego w rodzinie (art. 9 ust. 1) i uwzględniającą dobro dziecka - najlepiej pojęty interes dziecka (art. 3).
Zasady dotyczące umieszczania dziecka w środowisku pozarodzinnym na gruncie prawa europejskiego określa szczegółowo Rezolucja nr 77(33) w sprawie umieszczania dzieci poza rodziną z dnia 3 listopada 1977 roku Komitetu Ministrów Rady Europy 6. Rezolucja zaleca poszczególnym krajom oparcie systemu pozarodzinnej opieki nad dzieckiem o zasady:- Unikania, w miarę możliwości, umieszczania dziecka poza rodziną, z prymatem pomocy rodzinie, z dostosowaniem form udzielanej pomocy do problemów i potrzeb rodziny (jest to podkreślenie rangi profilaktyki i wsparcia rodzin dysfunkcjonalnych);
- Wnioskowania o umieszczenie dziecka poza rodziną, z równoległym uruchomieniem działań na rzecz pomocy rodzinie w rozwiązaniu jej problemów (umieszczenie dziecka poza rodziną jest warunkowane jednoczesnym podjęciem pracy socjalnej na rzecz rodziny);
- Uznania umieszczenia dziecka poza rodziną za sytuację wyjątkową, dopuszczalną tylko po wyczerpaniu i bezskuteczności innych działań (zasada autonomii rodziny, zasada pomocniczości).Wyjątkowość umieszczenia dziecka poza rodziną, prawo rodziny do pomocy właściwych instytucji oraz obowiązek podjęcia pracy na rzecz powrotu dziecka do rodziny podkreśla także Trybunał Strasburski, dając temu wyraz w swym orzecznictwie.
Prawo dziecka do pieczy zastępczej jest prawem subsydiarnym wobec prawa dziecka do życia w rodzinie. Stąd, w sytuacji umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej dyrektywy prawa międzynarodowego zalecają podejmowanie działań na rzecz powrotu dziecka do rodziny, z równoczesną pomocą rodzinie w zakresie przywracania jej funkcji opiekuńczych wobec dziecka. Trwałe umieszczenie dziecka poza rodziną uznaje się za sytuację wyjątkową i ograniczoną. Takie stanowisko wobec pieczy zastępczej przyjęte w prawie międzynarodowym wynika wprost z zasady pomocniczości.
Prawo dziecka do rodziny a piecza zastępcza w polskim systemie prawnym
To rodzice mają prawo do wychowania dziecka i na nich spoczywa główna odpowiedzialność za dzieci. Państwo powinno szanować odpowiedzialność, prawo i obowiązki rodziców. W uzasadnionych sytuacjach, gdy rodzina nie jest w stanie poradzić sobie z problemami, Państwo ma obowiązek udzielić pomocy i wsparcia. Małżeństwo, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Państwa. W myśl konstytucyjnej zasady pomocniczości, Państwo powinno wspierać rodzinę w realizacji jej funkcji oraz w wywiązywaniu się z nałożonych na nią obowiązków wobec dziecka (art. 18 Konstytucji RP). Ograniczenie, pozbawienie praw rodzicielskich Konstytucja uznaje za sytuację wyjątkową - może to nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i na podstawie prawomocnego wyroku (art. 48). Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych 7. Do wewnętrznych uregulowań prawa dziecka do pieczy zastępczej należy także zaliczyć przepisy Konwencji o Prawach Dziecka 8, w tym treść art. 20 Konwencji, który zobowiązuje Państwa - Strony do zapewnienia specjalnej ochrony i pomocy dzieciom czasowo lub stale pozbawionym środowiska rodzinnego lub nie mogącym ze względu na swe dobro w nim przebywać. Jest to podkreślenie rangi i znaczenia prawa dziecka do pieczy zastępczej.
Konstytucyjna zasada pomocniczości nakazuje rozwiązywanie problemów na najniższym możliwym poziomie, ze wsparciem przez władze wyższego szczebla wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Znalazło to wyraz w reformie ustrojowej państwa, podziale kompetencyjnym jednostek samorządu terytorialnego oraz w przepisach wykonawczych. Zadania pomocy rodzinie oraz umieszczania dziecka w pieczy zastępczej przeszły do zadań powiatu.
Krytyka funkcjonowania instytucjonalnych form opieki (domy dziecka) oraz rodzin zastępczych spokrewnionych zbiegła się w końcu lat dziewięćdziesiątych z reformą samorządową oraz reformą systemu światy. Doprowadziło to w konsekwencji do przekazania instytucji pieczy zastępczej z resortu edukacji do resortu pracy i polityki społecznej. Instytucje pieczy zastępczej wpisano do ustawy o pomocy społecznej zgodnie ze międzynarodowymi standardami w tym zakresie.
Finałem tego procesu było wprowadzenie do znowelizowanej 18 lutego 2000 r. ustawy o pomocy społecznej nowego rozdziału 1a: "Opieka nad rodziną i dzieckiem" oraz wydanie szeregu aktów wykonawczych regulujących wprowadzone zmiany. Instytucje pieczy zastępczej wpisano do ustawy o pomocy społecznej opierając system opieki o:
- konstytucyjną zasadę pomocniczości;
- personalistyczną koncepcję człowieka;
- poszanowanie prawa dziecka do życia w rodzinie;
- wiedzę o potrzebach emocjonalnych i rozwojowych dziecka;
- doświadczenia demokratycznych państw zachodnich 9.Rozwiązania przyjęte w reformowanym systemie opieki zastępczej nad dzieckiem, są w warstwie aksjologicznej zgodne ze standardami prawa międzynarodowego i zasadami konstytucyjnymi.
Formy opieki nad dzieckiem. Statystyki 10.
Chcąc uchwycić dynamikę rozwoju poszczególnych form opieki na przestrzeni lat 2000 - 2002, przyjęliśmy za okres sprawozdawczy stany wychowanków w poszczególnych formach opieki na dzień 31 grudnia każdego roku. Takie założenie nie uwzględnia zmian stanu wychowanków w trakcie roku i nie ujmuje tych wychowanków, którzy odeszli z placówki lub przebywali w niej krótko. Celem badania nie było ustalenie pełnej liczby wychowanków w placówkach i rodzinnych formach opieki za dany okres. W ocenie autorów, tendencje zmian należało uchwycić na określony moment i stan osobowy wychowanków 11, by możliwe było wnioskowanie o zależnościach pomiędzy różnymi formami opieki, czynnikach sprzyjających lub przeszkadzających reformie systemu.
Domy dziecka
TABELA: Domy dziecka (placówki socjalizacyjne)
Liczba domów dziecka*
Liczba wychowanków**
Średnia wielkość placówki
2000
366
17 388
47,5
2001
371
17 558
47,3
2002
373
17 038
45,7
* W tym 5 wiosek dziecięcych.
**Dane te, według stanu na 31 grudnia, nie uwzględniają wychowanków usamodzielnionych i ruchu wychowanków w trakcie roku.
Liczba domów dziecka w okresie pierwszych trzech lat przejścia systemu opieki zastępczej nad dzieckiem do resortu pomocy społecznej i do zadań powiatów nieznacznie zwiększyła się: w roku 2000 było ich 366 (w tym 5 wiosek dziecięcych), a według stanu na 31 grudnia 2002 roku: 373. Analiza rozmieszczenia wskazuje, że domy dziecka znajdowały się w 234 powiatach (62% ogółu badanych powiatów) - 143 powiaty (38%) nie posiadały żadnego domu dziecka. W 2000 roku na jeden dom dziecka przypadało 47,5 wychowanków, a w 2002 roku: 45,7.
W ciągu ostatnich trzech lat doszło do zmian liczby placówek w powiatach. W jedenastu powiatach zlikwidowanych zostało 13 domów dziecka, ale jednocześnie w 11 innych powiatach powołano do życia nowe placówki. Sztandarowe niejako hasło reformy instytucjonalnego systemu opieki: "Likwidujmy domy dziecka" 12 nie znalazło potwierdzenia w statystykach za lata 2000 - 2002.
Liczba domów dziecka nie uległa zmniejszeniu. Nie zmniejszyła się przeciętna wielkość placówki. W ciągu trzech lat realizacji reformy nie udało się zbliżyć do zakładanego modelu stałego zmniejszania wielkości placówek, tak by w 2006 domy dziecka liczyły nie więcej niż 30 wychowanków. Zwiększył się natomiast wskaźnik opieki instytucjonalnej (uwzględniając dane demograficzne - stały spadek liczby dzieci).
TABELA: Losy wychowanków domów dziecka
Liczba wychowanków powracających do rodzin naturalnych
Liczba wychowanków trafiających do rodzin zastępczych
Liczba wychowanków trafiających do adopcji
2000
1237
435
780
2001
1349
595
718
2002
1450
664
782
Analiza losów wychowanków domów dziecka wskazuje na systematyczny niewielki wzrost liczby wychowanków powracających do rodzin naturalnych. W 2002 roku do rodzin własnych powróciło 8,5% wychowanków. Także liczba wychowanków trafiających do rodzin zastępczych wolno, ale systematycznie rośnie (3,9%). Liczba wychowanków trafiających do adopcji utrzymuje się na stałym poziomie. Łącznie 17 % ogólnej liczby wychowanków opuszcza domy dziecka powracając do rodziny własnej lub trafiając do rodzin zastępczych i adopcji 13.
W analizowanym okresie dał się zauważyć niewielki, lecz stały ruch wychowanków w placówkach w kierunku powrotu dzieci do rodzin naturalnych oraz do rodzin zastępczych.
Rodzinne domy dziecka
TABELA: Rodzinne domy dziecka.
Stan na 31 grudnia
Liczba rodzinnych domów dziecka
Liczba wychowanków
Średnia liczba wychowanków na placówkę
2000
154
1075
7
2001
178
1166
6,3
2002
202
1275
6,28
Tabela wskazuje na stały dynamiczny wzrost liczby rodzinnych domów dziecka (wzrost o 31%), jak i liczby wychowanków. Zmniejszyła się też średnia liczba wychowanków przypadająca na jedną placówkę. Rodzinne domy dziecka znajdują się w 112 powiatach. Na uwagą zasługuje duży wzrost tej formy opieki w niektórych samorządach. I tak, we Wrocławiu liczba rodzinnych domów dziecka zwiększyła się w omawianym okresie o 10, w Krakowie o 4, a w Kielcach o 3 placówki. Pamiętać jednak należy, że 70 % powiatów nie posiada na swoim terenie rodzinnych domów dziecka.
TABELA: Losy wychowanków rodzinnych domów dziecka (rdd).
Z rdd do rodzin naturalnych
Z rdd do rodzin zastępczych
Z rdd do adopcji
Z rdd do domów dziecka
2000
4
5
6
16
2001
11
8
4
29
2002
25
10
12
20
Liczba wychowanków rodzinnych domów dziecka powracających do rodzin naturalnych, niewielka w skali globalnej, systematycznie rośnie. Podobnie rzecz ma się z liczbą wychowanków trafiających do rodzin zastępczych oraz do adopcji. Stosunkowo najwięcej dzieci trafia do domów dziecka, choć w tej kategorii nie zauważa się wzrostu zjawiska. Rocznie do rodzin naturalnych powraca niecałe 2% wychowanków, do rodzin zastępczych i do adopcji trafia po mniej niż 1 % wychowanków. Rocznie rodzinne domy dziecka opuszcza ogółem 5,2 % wychowanków 14.
Z rodzinnych domów dziecka do rodzin naturalnych trafia dwukrotnie mniej dzieci niż z domów dziecka. W porównaniu do ruchu wychowanków w domach dziecka należy stwierdzić, że rodzinne domy dziecka opuszcza rocznie ponad trzy razy mniej wychowanków 15 . Tak więc, rodzinny dom dziecka jest raczej ofertą dla dzieci, których sytuacja prawna i losowa uniemożliwia powrót do rodziny naturalnej, powierzenie do rodziny zastępczej lub do adopcji.
Rodziny zastępcze
TABELA:Rodziny zastępcze.
Rodziny zastępcze ogółem
Rodziny zastępcze w pogotowiu
Liczba rodzin
Liczba powierzonych dzieci
Liczba rodzin
Liczba powierzonych dzieci
2000
41 282
51 628
43
71
2001
36 681
45 878
195
580
2002
w tym niespokre- wnionych:
36 444
45 445
292
1346
4 661
6 918
Pierwsza część tabeli dotycząca ogólnej liczby dzieci powierzonych do rodzin zastępczych nie poddaje się analizie porównawczej. Jest to spowodowane zmianą przepisów i ogromnym zamieszaniem z tym związanym 16. Wiele rodzin zastępczych, a tym samym powiatów podawało stan faktyczny, tj. wszystkich dotychczasowych wychowanków, w tym po ukończeniu 18 roku życia. Tak więc, znaczny spadek liczby dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych nie był spowodowany ograniczeniem tej formy opieki a wynikał ze zmiany przepisów i uznania, że z chwilą ukończenia 18 roku życia wychowankowie zostają usamodzielniani i tracą status dziecka powierzonego do opieki w rodzinie zastępczej. Spowodowało to formalne skreślenie ze statystyk wychowanków uczących się, którzy w myśl dotychczasowych przepisów mogli przebywać w rodzinie zastępczej do 25, a nawet 26 roku życia.
Wątpliwości nie budzi rozwój rodzin zastępczych niespokrewnionych, których w 2002 roku było 4661. Prawie wszystkie powiaty powołały tę formę opieki. Analiza rozkładu rodzin zastępczych niespokrewnionych wskazuje, że na łączną liczbę 359 powiatów posiadających te rodziny większość (304) ma od 1 do 19 rodzin zastępczych niespokrewnionych, 37 powiatów ma od 20 do 39 rodzin, 18 powiatów ma powyżej 40 rodzin. W 18 powiatach nie powołano żadnej rodziny zastępczej niespokrewnionej.
Druga część tabeli dotyczy nowej formy opieki - rodziny zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego (rodziny w pogotowiu). W liczbach bezwzględnych ta forma opieki rozwijała się bardzo szybko zarówno, jeśli chodzi o liczbę rodzin w pogotowiu, jak i liczbę dzieci w nich umieszczonych. W 2002 działały już 292 pogotowia rodzinne w 156 powiatach (41,4% ogółu badanych powiatów) dla 1346 dzieci. Pomimo dynamicznego rozwoju tej formy opieki 221 powiatów (58,6%) nie powołało żadnej rodziny zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W 4 powiatach zlikwidowano działające już rodziny.
Można zaryzykować stwierdzenie, że rodziny w pogotowiu wpisały się w filozofię reformy systemu opieki nad dzieckiem. Powstały one głównie w powiatach nieposiadających placówek interwencyjnych (pogotowii opiekuńczych). Pobyt w tych rodzinach, przy dobrej pracy zespołów specjalistów wspierających to szansa na powrót dziecka do rodziny własnej lub na szybkie umieszczenie dziecka we właściwej formie opieki zastępczej.
TABELA:Rodziny zastępcze przygotowane do pełnienia funkcji specjalistycznych (stan na 31 grudnia 2002 r.).
Liczba rodzin
Ilość powiatów posiadających rodziny specjalistyczne
Rodziny specjalistyczne dla dzieci niepełnosprawnych
76
19
Rodziny specjalistyczne dla dzieci niedostosowanych
42
6
Rodziny terapeutyczne
33
11
Ta forma opieki rozwija się niejako oddolnie i dotyczy powiatów zaangażowanych w przekształcanie systemu opieki. Wśród liderów wymienić należy: powiat policki z 25 rodzinami zastępczymi dla dzieci niepełnosprawnych, powiat zgorzelecki z powołanymi 10 rodzinami terapeutycznymi i powiat krotoszyński, który powołał 14 rodzin specjalistycznych dla dzieci niedostosowanych.
Część powiatów nie czekając na stosowne zmiany w przepisach rozpoczęła szkolenia i powołała do życia rodziny zastępcze specjalistyczne - ich doświadczenia stanowią swoisty pilotaż reformy systemu. Potrzebna, postulowana przez wiele środowisk, forma opieki zastępczej powinna szybko znaleźć wsparcie szkoleniowe i akceptację prawną.
TABELA: Losy wychowanków rodzin zastępczych.
Z rodzin zastępczych do:
Z rodzin w pogotowiu do:
Rodzin naturalnych trafiło
Adopcji trafiło
Rodzin naturalnych trafiło
Rodzin zastępczych trafiło
Adopcji trafiło
Placówek opiekuńczo - wychowawczych trafiło
2000
365
155
17
6
57
5
2001
476
106
105
66
145
51
2002
606
170
245
185
350
122
Pierwsza część tabeli dotycząca losów dzieci powierzonych do rodzin zastępczych (spokrewnionych) obarczona jest dużym błędem - znaczna część powiatów nie prowadzi takiej analizy w stosunku do "starych" rodzin zastępczych. Przedstawione dane wskazują na znikomy odsetek dzieci powracających do rodzin naturalnych.
Zupełnie inny obraz ukazuje część tabeli dotycząca rodzin w pogotowiu. Wskazuje ona na dużą rotację dzieci z przewagą trafiania dzieci do adopcji i powrotów do rodzin naturalnych.
Analiza losów dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego za 2002 rok wykazała, że: do rodzin naturalnych powróciło 18,2% dzieci, do rodzin zastępczych trafiło 13,7% dzieci, do adopcji 26%, a do placówek opiekuńczo-wychowawczych 9,1 % dzieci. Łącznie z 1346 dzieci umieszczonych w rodzinach w pogotowiu w 2002 roku 67% dzieci trafiło do różnych form opieki.
Pogotowia opiekuńcze
TABELA: Placówki opiekuńczo-wychowawcze interwencyjne (pogotowia opiekuńcze).
Liczba placówek
Liczba dzieci
2000
54
3381
2001
58
3544
2002
67
3209
Liczba pogotowii opiekuńczych oraz liczba umieszczonych w nich wychowanków utrzymywała się na w miarę stabilnym poziomie. Powołanie 292 rodzin zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego dla 1346 dzieci nie wpłynęło na zmniejszenie się liczby pogotowii opiekuńczych. Pogotowia opiekuńcze posiadało 65 powiatów.
Ciekawa jest analiza zależności dotyczących dynamiki rozwoju rodzin zastępczych pełniących funkcję pogotowia rodzinnego w zależności od posiadania przez dany powiat pogotowii opiekuńczych. Ta nowa forma opieki rozwijała się głownie w powiatach nie posiadających na swym terenie instytucjonalnych placówek interwencyjnych - brak pogotowia opiekuńczego sprzyjał powoływaniu przez powiaty rodzin w pogotowiu.
TABELA: Losy wychowanków interwencyjnych placówek opiekuńczo-wychowawczych (pogotowii opiekuńczych).
Z interwencyjnych placówek opiek.-wych.
Do rodzin naturalnych trafiło
Do rodzin zastępczych trafiło
Do adopcji trafiło
Do placówek opiek.-wych. trafiło
2000
2062
181
28
2594
2001
2236
247
46
2461
2002
2100
246
32
2601
Z ogólnej liczby 4979 wychowanków opuszczających pogotowia opiekuńcze w 2002 roku do rodzin naturalnych powróciło 42,2% wychowanków, do rodzin zastępczych trafiło 5 %, do adopcji 0,8%, do placówek opiekuńczo-wychowawczych 52,2 % wychowanków.
Placówki resocjalizacyjne
TABELA: Resocjalizacyjne placówki opiekuńczo-wychowawcze (młodzieżowe ośrodki wychowawcze).
Liczba placówek
Liczba wychowanków
2000
49
2861
2001
51
2923
2002
50
2891
Liczba placówek resocjalizacyjnych utrzymywała się na stabilnym poziomie. Także liczba wychowanków nie uległa zmianie 17. Placówki resocjalizacyjne znajdowały się na terenie 44 powiatów. Placówki te, pomimo iż stanowią integralną część systemu opieki zastępczej nad dzieckiem, zostały jednak przekazane z resortu pracy i polityki społecznej do resortu edukacji 18.
Działania wspierające reformowany system opieki nad dzieckiem
Kandydaci na rodziców zastępczych
Wśród czynników sprzyjających przekształcaniu instytucjonalnego systemu opieki nad dzieckiem w system rodzinny należy zauważyć inicjatywy samorządów, które nie czekając na możliwości finansowe podejmują działania własne.
Według stanu na 31 grudnia 2002 roku 62 powiaty posiadały 297 przeszkolonych kandydatów na rodziny zastępcze. Lider tej listy posiadał 21 przeszkolonych rodzin kandydatów na rodziców zastępczych oczekujących na powierzenie dzieci do opieki. Powiaty te "zainwestowały" w przygotowanie rodzin jednak z braku środków finansowych nie mogły ich powołać.
Zespoły d/s pomocy dziecku i rodzinie
W 123 powiatach działały powiatowe zespoły d/s pomocy dziecku i rodzinie. W zależności od pomysłu inicjatorów, koncepcji organizacyjnej i potencjału lokalnych społeczności zespoły te nosiły różne nazwy, różny też był ich skład i zakres działania. Większość z nich powstawała z inicjatywy powiatowych centrów pomocy rodzinie. Część z nich miała charakter interdyscyplinarnych zespołów składających się ze specjalistów z wielu dziedzin i instytucji, w tym z organizacji pozarządowych np.: "Zespół poradnictwa rodzinnego", "Zespół interdyscyplinarny d/s pomocy dziecku i rodzinie", "Komisja d/s pomocy dziecku i rodzinie". Były jednak zespoły mające charakter wewnętrznych zespołów powiatowych centrów pomocy rodzinie: "Komórka organizacyjna PCPR", "Zespół pracowników PCPR", "Dział pracy socjalnej i poradnictwa MOPR", "Dział wsparcia rodziny PCPR".
Badanie zakresu działań i kompetencji oraz struktury wewnętrznej powiatowych zespołów pomocy dziecku i rodzinie wykracza poza zakres niniejszego opracowania. Wydaje się jednak, że część powiatów pomimo braków kadrowych, trudności organizacyjnych i braków finansowych zamyka się w gronie własnych urzędników i próbuje realizować zadania "swoimi siłami", nie wykorzystując potencjału wielu środowisk i instytucji działających na danym terenie. Powiatowe centra pomocy rodzinie, mając ograniczone możliwości kadrowe, organizacyjne i finansowe nie powinny podejmować się bezpośredniego wykonawstwa tych zadań, które mogą powierzyć zespołom specjalistów zewnętrznych lub organizacjom pozarządowym, kościelnym.
Terapia rodzin
Terapia rodzin jest integralną częścią działań naprawczych na rzecz powrotu dziecka do rodziny naturalnej. Działania te w roku 2002 podjęły 163 powiaty (43,2% ogółu badanych powiatów). Terapia rodzinna objęła 14 498 rodzin naturalnych. Powiaty, które rozwinęły na swoim terenie terapię rodzin naturalnych objęły tą formą pomocy także rodziny zastępcze. Z terapii skorzystały 2872 rodziny zastępcze.
Ta potrzebna forma pracy jest ograniczana przede wszystkim przez dwa czynniki: brak kwalifikowanych specjalistów do terapii rodzin oraz koszty terapii (zdaniem radnych: "niewielką w stosunku do kosztów efektywność").
Ośrodki adopcyjno-opiekuńcze (ośrodki szkolenia rodzin zastępczych)
Ważną rolę w rozwoju rodzinnych form opieki odgrywają ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, ośrodki rodzin zastępczych i inne placówki o statusie ośrodków adopcyjnych. W 2002 roku placówki tego typu działały w 126 powiatach (33,4% badanych powiatów) - w 244 powiatach (66,6%) nie było tego rodzaju placówek. W 70 powiatach powstały ośrodki, zespoły, oddziały adopcyjno-opiekuńcze działające w ramach powiatowych centrów pomocy dziecku i rodzinie lub podległe bezpośrednio władzom samorządowym. W 49 powiatach działały ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, ośrodki rodzin zastępczych prowadzone przez organizacje pozarządowe, a także przez osoby prywatne. W kilku powiatach działało po 3 do 5 ośrodków. W 10 powiatach samorządy, pomimo istnienia na terenie powiatu ośrodków prowadzonych przez organizacje pozarządowe powołały własne placówki.
Ośrodki interwencji kryzysowej
Do stanu posiadania powiatów zaliczyć należy także działalność ośrodków i oddziałów interwencji kryzysowej, pełniących ważną funkcję w lokalnym systemie przeciwdziałania i ochrony dziecka i rodziny przed przemocą. W 2002 roku placówki te działały w 140 powiatach ( 37% powiatów) - 237 powiatów (63%) nie posiadało na swoim terenie ośrodków interwencji kryzysowej.
Analiza powyższych form wspierających system pomocy dziecku i rodzinie (interdyscyplinarne specjalistyczne zespoły pomocy, ośrodki szkolenia rodzin zastępczych, terapia rodzin, ośrodki interwencji kryzysowej) upoważnia do stwierdzenia, że ich rozwój przebiegał zbyt wolno. W wielu powiatach brak jest tych, jakże potrzebnych, form pomocy.
Powiatowe strategie rozwiązywania problemów społecznych
Pytania ankiety nie dotyczyły treści i wartości merytorycznej opracowanych przez powiaty strategii rozwiązywania problemów społecznych. Koncentrowały się na kwestiach podstawowych dotyczących uchwalenia strategii i możliwości realizacji zakładanych w nich celów w zakresie interesującej nas problematyki.
Z 377 powiatów, według stanu na 31 grudnia 2002 roku, strategie rozwiązywania problemów społecznych uchwaliły 193 powiaty ( 51,2%), strategii nie uchwaliły 174 powiaty, 10 powiatów nie wypowiedziało się w tej kwestii.
Bardzo ciekawe jest zestawienie odpowiedzi dotyczących szans na osiągnięcie przez powiat standardów opieki określonych w przepisach 19 i zakładanych do realizacji do końca 2006 roku. Na 193 powiaty tylko 119 (61,6%) zakładało, że zrealizuje zadania uchwalone w strategii, zaś 75 (38,4%) nie wierzyło w możliwość realizacji celów zawartych w uchwalonych przez siebie dokumentach .20
Wśród przyczyn utrudniających realizację strategii główne miejsce zajmują finanse 21, tak stwierdziło 54,4% przedstawicieli powiatów, które uchwaliły strategie, na problemy kadrowe wskazało 18,6%, na problemy organizacyjne 9,3 % respondentów. Wśród innych przyczyn wymieniano brak placówek opiekuńczo-wychowawczych na terenie powiatu, niestabilność prawa - "ciągle zmieniające się przepisy", trudności w przebudowie i przekształcaniu już istniejących placówek, niezrozumienie problemu przez władze samorządowe.
Badanie korelacji pomiędzy uchwaleniem powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, a rozwojem rodzinnych form opieki nie wykazało zależności. Wielomiesięczne debaty nad diagnozą sytuacji w powiecie i budową lokalnych programów pomocy dziecku i rodzinie nie przyczyniły się wprost do rozwoju rodzinnych form opieki i ograniczenia opieki instytucjonalnej. Nie ma istotnych różnic w rozwoju rodzin zastępczych niespokrewnionych i rodzin w pogotowiu pomiędzy powiatami, które posiadały bądź nie posiadały strategii. Zbyt krótki horyzont czasowy pomiędzy uchwalaniem strategii przez powiaty a badaniem nie pozwala na jednoznaczność sądów w tym zakresie.
Powiatowe strategie rozwiązywania problemów społecznych uchwalono tylko w połowie powiatów. Część z nich traktuje je jednak jak dokumenty fasadowe, nie wierząc w realizację zawartych w nich celów i programów. Działania części powiatów ograniczała odziedziczona struktura instytucjonalnych form opieki. Nie wpłynęło to w istotny sposób na politykę społeczną powiatów. Brak instytucjonalnych form opieki nie powodował działań "innowacyjnych" i nie wpływał na tempo rozwoju rodzinnych form opieki.
Wnioski i rekomendacje
Analiza danych statystycznych zebranych podczas badania pozwala na sformułowanie poniższych wniosków i rekomendacji.
Wnioski
- Liczba domów dziecka nie uległa zmniejszeniu. Nie zmniejszyła się przeciętna wielkość placówki. W ciągu trzech lat realizacji reformy nie udało się zbliżyć do zakładanego modelu stałego zmniejszania wielkości placówek, tak by w 2006 domy dziecka liczyły nie więcej niż 30 wychowanków. Zwiększył się natomiast wskaźnik opieki instytucjonalnej (uwzględniając dane demograficzne - stały spadek liczby dzieci).
- W analizowanym okresie dał się zauważyć stały systematyczny ruch wychowanków w placówkach w kierunku powrotu dzieci do rodzin naturalnych i rodzin zastępczych niespokrewnionych. Jest to zjawisko pożądane i korzystne.
- W filozofię reformy systemu opieki nad dzieckiem wpisał się nowy typ rodzin zastępczych - rodziny w pogotowiu przyjmujące dzieci ze spraw interwencyjnych. Powstały one głównie w powiatach nie posiadających placówek interwencyjnych (pogotowi opiekuńczych). Pobyt w tych rodzinach przy dobrej pracy zespołów specjalistów wspierających to szansa na powrót dziecka do rodziny własnej lub na szybkie umieszczenie dziecka we właściwej formie opieki zastępczej.
- Nastąpił znaczny rozwój systemu rodzin zastępczych niespokrewnionych. Niektóre powiaty, nie czekając na zmiany prawne, rozpoczęły szkolenie i zakładanie specjalistycznych rodzin zastępczych. Był to swoisty pilotaż do reformy.
- Nastąpił rozwój wielu form wspierających system pomocy dziecku i rodzinie m.in.: interdyscyplinarne specjalistyczne zespoły pomocy, ośrodki szkolenia rodzin zastępczych, ośrodki zajmujące się terapią rodzin, ośrodki interwencji kryzysowej. Przebiega on jednak zbyt wolno w stosunku do potrzeb. Nadal w wielu powiatach brak jest tych potrzebnych form pomocy.
- Powiatowe strategie rozwiązywania problemów społecznych (dokumenty obligatoryjnie przyjmowane przez powiaty) uchwalono zaledwie w połowie powiatów. Część z nich traktuje je jak dokumenty fasadowe nie wierząc w realizację zawartych w nich celów i programów.
- Działania części powiatów ograniczała odziedziczona struktura instytucjonalnych form opieki. Brak tych form na terenie powiatu nie powodował jednak działań "innowacyjnych" i nie wpływał na tempo rozwoju rodzinnych form opieki.
Rekomendacje
- Rozwijać należy specjalistyczne rodziny zastępcze, stwarzając ku temu warunki prawne i szkoleniowe. Dotychczasowe doświadczenia niektórych samorządów stanowią swoisty "pilotaż" reformy w tym zakresie.
- Zadania własne powiatów powinny być realizowane ze środków własnych. Brak samodzielności finansowej powiatów jest obecnie największą barierą rozwoju systemu pomocy rodzinie i dziecku (nadal dominuje model dotacji celowej rządu na zadania związane z opieką nad dzieckiem).
- Należy dostosować mechanizmy prawa budżetowego do filozofii reformy. Na dziś barierą nie do pokonania są absurdy w przepisach prawa budżetowego - powiat, który ograniczy liczbę miejsc w placówkach opiekuńczo-wychowawczych traci zaoszczędzone pieniądze (musi je oddać do budżetu państwa), nie może liczyć na przeznaczenie tej kwoty na rozwój rodzinnych form opieki 22 .
- Powiatowe centra pomocy rodzinie, mając ograniczone możliwości kadrowe, organizacyjne i finansowe nie powinny podejmować się bezpośredniego wykonawstwa tych zadań, które mogą powierzyć zespołom specjalistów zewnętrznych lub organizacjom pozarządowym, kościelnym. Należy rozwijać współpracę z organizacjami pozarządowymi, powierzając im bezpośrednią realizację zadań.
- Odchodzenie od form opieki instytucjonalnej i rozbudowa różnorodnych form rodzinnej opieki zastępczej wymaga w statystykach resortowych zmian uwzględniających nowe formy opieki oraz ruch wychowanków pomiędzy tymi formami. Brak jest obecnie wiarygodnych i jednoznacznych statystyk. Dane poszczególnych resortów: Ministerstwa Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Głównego Urzędu Statystycznego różnią się zasadniczo i nie ujmują wszystkich form opieki zastępczej. Uniemożliwia to analizy porównawcze i podejmowanie racjonalnych decyzji.
Zamiast zakończenia
Modelowy wzorzec reformy systemu opieki zastępczej nad dzieckiem zakłada, że dzieci umieszczane poza rodziną powinny trafiać przede wszystkim do rodzinnych form opieki, placówki powinny być konieczną ostatecznością. Interwencja w rodzinę powinna zakończyć się programem naprawczym w wyniku, którego dziecko powraca do rodziny bądź trafia do najlepszej dla niego formy opieki zastępczej. Oparty o powyższe zasady system powinien wykazywać się: dużym odsetkiem dzieci powracających do rodzin naturalnych, rozwojem rodzinnych form opieki zastępczej, powierzaniem dzieci do adopcji w przypadku pozbawienia władzy rodzicielskiej, ograniczeniem liczby i wielkości placówek opieki instytucjonalnej. Te założenia znalazły wyraz w zapisach ustawy o pomocy społecznej.
Okres trzech lat od określenia zasad reformy jest okresem zbyt krótkim, by w pełni ocenić efekty podejmowanych działań i zweryfikować zasady i mechanizmy reformowanego systemu. Jest to jednak okres wystarczający, by uchwycić tendencje zmian zachodzących w reformowanym systemie.
Ważny jest też kontekst porównawczy z krajami mającymi podobne problemy. Podczas II Międzynarodowej Konferencji "Dzieci i opieka instytucjonalna" zorganizowanej w maju 2002 roku w Sztokholmie przedstawiciele blisko 80 krajów przedstawiali raporty krajowe za lata 1998-2001 dotyczące zmian w systemie opieki instytucjonalnej nad dzieckiem. We wszystkich krajach naszego regionu zanotowano spadek wskaźników opieki instytucjonalnej nad dzieckiem 23. Przedstawicieli rządu polskiego oraz raportu krajowego na tej konferencji nie było.
Można jednak pokusić się o stwierdzenie, że Polska może być jedynym krajem regionu, w którym ten wskaźnik wzrasta 24. Nie wystarczą dobre przepisy ustawowe i zawarte w nich standardy opieki nad dzieckiem. Zapisy te weryfikuje życie i praktyczne możliwości ich wykonania. Tak daleko idące wnioski wykraczają poza zakres niniejszego opracowania. Przeprowadzana reforma systemu opieki wymaga jednak wnikliwej analizy i weryfikacji tych założeń i mechanizmów, które sprawiają, że mamy sytuację paradoksalną: wzrasta liczba dzieci w opiece instytucjonalnej i jednocześnie dynamicznie rozwijają się rodzinne formy opieki.
Polecamy uwadze książkę: "Opieka zastępcza nad dzieckiem i młodzieżą - od form instytucjonalnych do rodzinnych" Instytut Spraw Publicznych Warszawa 2004
PRZYPISY:
1 Ankietę wypełniło i oddało 377 powiatów na 379.
2 31 grudnia 2006 r. placówki opiekuńczo-wychowawcze nie powinny liczyć więcej niż 30 wychowanków; zob.: Rozdział 7 Standardy usług świadczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 900).
3 M.Andrzejewski, Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej (Dziecko-rodzina-państwo)., Kraków 2003, s. 212-221.
4 Patrz art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych: "1. Nikt nie może być narażony na samowolną lub bezprawną ingerencję w jego życie prywatne, rodzinę, dom czy korespondencję ani też na bezprawne zamachy na jego cześć i dobre imię. 2. Każdy ma prawo do ochrony prawnej przed tego rodzaju ingerencjami i zamachami" (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167).
5 T. Smyczyński Prawo dziecka do rodziny. (w:) Konwencja o Prawach Dziecka. Wybrane zagadnienia prawne i socjalne, Polski Komitet UNICEF, Warszawa 1993, s. 67.
6 Standardy prawne Rady Europy. Tekst i komentarze. Tom I. Prawo rodzinne. Pod red. M. Safjana, Warszawska Oficyna Naukowa, Warszawa 1994, s. 169 i n.
7 Tak stanowi art. 72 ust 2 Konstytucji RP.
8 Na mocy art. 87 Konstytucji RP ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłem powszechnie obowiązującego w Polsce prawa; zob. M. Andrzejewski: Problematyka prawna całkowitej opieki instytucjonalnej nad dzieckiem (Międzynarodowe standardy prawne a prawo polskie) (w:) M.Kolankiewicz (red.): Zagrożone dzieciństwo. Rodzinne i instytucjonalne formy opiek,. Warszawa 1998, s. 60.
9 Zob. M.Andrzejewski: Prawne aspekty opieki nad rodziną i dzieckiem (w:) Z.W. Stelmaszuk (red.): Zmiany w systemie opieki nad dziećmi i młodzieżą - perspektywa europejska, Katowice 2001, Wydawnictwo "Śląsk".
10 Przekształcenia systemu opieki - odchodzenie od form opieki instytucjonalnej i rozbudowa różnorodnych form rodzinnej opieki zastępczej - wymaga wiarygodnych i jednoznacznych statystyk uwzględniających nowe formy opieki oraz ruch wychowanków pomiędzy tymi formami. Brak jest obecnie wiarygodnych i jednoznacznych statystyk. Dane poszczególnych resortów: Ministerstwa Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Głównego Urzędu Statystycznego różnią się zasadniczo i nie ujmują wszystkich form opieki zastępczej. Uniemożliwia to analizy porównawcze i podejmowanie racjonalnych decyzji. Patrz: M.Kolankiewicz: Raport. Zmiany w systemie opieki nad dziećmi, Warszawa lipiec 2002, Rada Pomocy Społecznej przy MPiPS.
11 To ujęcie jest zbieżne z zasadami statystycznymi przyjętymi przez GUS, który ujmuje dane w kategoriach statystycznych na dzień 31 grudnia danego roku.
12 Pod tym hasłem pod koniec lat 90-tych Towarzystwo "Nasz Dom" rozpoczęło cykl corocznych konferencji - kontynuowanych do chwili obecnej - poświęconych problematyce reformy systemu opieki nad dzieckiem.
13 Dane te pomijają liczbę wychowanków usamodzielnionych, powyżej 18 roku życia.
14 Dane wg stanu na 31 grudnia 2002 roku nie uwzględniają liczby wychowanków usamodzielnionych w trakcie roku.
15 Wskaźniki procentowe obliczone w stosunku do bezwzględnej liczby wychowanków w poszczególnych formach opieki.
16 Dane Głównego Urzędu Statystycznego, dane resortowe Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej są w tym zakresie zupełnie różne. I tak, w roku 2001: według GUS w 36 444 rodzinach zastępczych przebywało 47 922 dzieci; według MPiPS 50 164 dzieci, a według MS 40 650 dzieci. Patrz: M.Kolankiewicz: Raport. Zmiany w systemie opieki nad dziećmi, Warszawa lipiec 2002, Rada Pomocy Społecznej przy MPiPS
17 Niepokój mogą budzić informacje, że liczba nieletnich oczekujących na umieszczenie w placówkach resocjalizacyjnych przekracza liczbę przebywających w nich wychowanków. Dane te nie są jednak przedmiotem niniejszego raportu.
18 Ustawa z dnia 27 czerwca 2003r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 137, poz. 1304).
19 Patrz: rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 900).
20 Wielu przedstawicieli samorządów zdaje sobie sprawę z działań pozornych - nie mając możliwości likwidacji dużych domów dziecka, przekształcają je w zespoły wielospecjalistycznych placówek. Nazwa wpisuje się w reformę, zaś wychowankowie dalej pozostają w klimacie i oddziaływaniach dużej instytucjonalnej formy opieki.
21 Należy dostosować mechanizmy prawa budżetowego do filozofii reformy. Obecnie barierą nie do pokonania są absurdy w przepisach prawa budżetowego - powiat, który ograniczy liczbę miejsc w placówkach opiekuńczo-wychowawczych traci zaoszczędzone pieniądze (musi je oddać do budżetu państwa), nie może liczyć na przeznaczenie tej kwoty na rozwój rodzinnych form opieki.
22 Rozwiązań zgodnych z logiką możemy się uczyć od naszych najbliższych sąsiadów. Władze Słowacji wyznaczyły specjalne fundusze na reorganizację systemu opieki. Zaowocowało to ograniczeniem opieki instytucjonalnej i rozwojem form rodzinnych.
23 Patrz: Children and residential care. New Strategies for a New Millennium, 2nd International Conference, Stockholm, May 12-15, 2003. Country Reports 2003.
24 W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych liczba dzieci w domach dziecka utrzymywała się na poziomie ok. 17 tysięcy. W latach 2000 - 2002 liczba ta wzrosła. Według GUS, liczba wychowanków w placówkach w 2001 r. wynosiła 17 857, a według MPiPS 19 744, by w 2002 przekroczyć 21 000 (dane MGPiPS). Uwzględniając stały spadek liczby dzieci można uznać, że wskaźnik opieki instytucjonalnej wzrasta. Tendencje te potwierdza M.Kolankiewicz w Raporcie "Zmiany w systemie opieki nad dzieckiem", Warszawa, lipiec 2002, Rada Pomocy Społecznej prze Ministrze Pracy i Polityki Społecznej.